Sustav upravljanja okolišem i neovisnog ocjenjivanja (EMAS, Eco Management and Audit Scheme) dobrovoljni je instrument Europske unije namijenjen organizacijama koje žele sustavno mjeriti, upravljati i trajno poboljšavati svoj utjecaj na okoliš. Uspostavljen je 1993. godine kao poluga europske okolišne politike, za dobrovoljno sudjelovanje otvoren je od 1995., a od 2001. dostupan je svim vrstama organizacija, uključujući tijela javne vlasti i druge subjekte javnog sektora. Danas se provodi na temelju Uredbe (EZ) br. 1221/2009, a njegova je svrha povezati okolišnu politiku, zakonsku usklađenost, unutarnje upravljanje, neovisnu verifikaciju i javno izvještavanje. U praksi EMAS služi organizacijama da smanje potrošnju energije i resursa, unaprijede procese, povećaju transparentnost i ojačaju vjerodostojnost prema građanima, partnerima i naručiteljima, zbog čega je posebno relevantan i za sustav zelene javne nabave.
Za zelenu javnu nabavu u Hrvatskoj EMAS je važan jer povezuje dvije strane koje se u praksi još uvijek često promatraju odvojeno. S jedne strane stoji javni ili sektorski naručitelj koji mora pripremiti i provesti postupak na način da okolišni zahtjevi budu razmjerni i provjerljivi, te povezani s predmetom nabave, a s druge strane stoji gospodarski subjekt, odnosno ponuditelj, koji mora dokazati da je sposoban izvršiti ugovor uz primjenu odgovarajućih mjera upravljanja okolišem. EMAS tu djeluje kao most između naručitelja i gospodarskog subjekta, te služi ne samo kao interni sustav upravljanja, već i kao relevantan dokaz da gospodarski subjekt ima uspostavljen, verificiran i transparentan model upravljanja okolišem. Upravo ta kombinacija upravljanja, verifikacije i transparentnosti čini EMAS osobito korisnim u javnoj nabavi, u kojoj sama okolišna namjera, bez dokazive sposobnosti izvršenja, nije dovoljna.
U pravnom smislu, EMAS je za javnu nabavu važan zato što ulazi u područje normi upravljanja okolišem. Direktiva 2014/24/EU dopušta da javni naručitelj u dokumentaciji o nabavi uputi na EMAS ili druge priznate sustave upravljanja okolišem, pri čemu je ključno da takav zahtjev bude opravdan prirodom predmeta nabave i načinom izvršenja ugovora. Drugim riječima, EMAS se ne koristi samo zato što „dobro zvuči“ ili se veže na nadnacionalne standarde, već zato što naručitelj mora imati razuman i dokaziv razlog zbog kojeg je sustav upravljanja okolišem relevantan za uredno izvršenje konkretnog ugovora. Pritom se ne smije zaboraviti na jednakovrijednost i obvezu da se u takvim slučajevima moraju prihvatiti i jednakovrijedne potvrde, u situaciji kada gospodarski subjekt nema EMAS, ali može dokazati da primjenjuje usporedive mjere upravljanja okolišem.
U praksi to dovodi do najvažnijeg pitanja: „Kada EMAS doista ima smisla koristiti kao alat javne nabave?“. EMAS je koristan u onim postupcima nabave u kojima okolišni učinak ne proizlazi samo iz svojstava robe, nego iz načina na koji se ugovor izvršava. To je, primjerice, slučaj kod ugovora o uslugama čišćenja, održavanja objekata, gospodarenja otpadom, prijevoza, logistike, održavanja zelenih površina, komunalnih usluga, građevinskih radova ili infrastrukturnih zahvata. U takvim predmetima nabave nije dovoljno da ponuditelj dostavi izjavu da će raditi održivo, već naručitelj mora procijeniti ima li gospodarski subjekt stvarno uspostavljen sustav za upravljanje energijom, vodom, otpadom, emisijama, kemikalijama, ambalažom, internim postupcima ili potencijalnim incidentima koji utječu na okoliš. Upravo tu EMAS postaje relevantan i služi kao dokaz sposobnosti u dijelu koji se odnosi na upravljanje okolišem.
Potrebno je naglasiti da nema potrebe EMAS koristiti u svakoj zelenoj nabavi. Ako se nabavlja roba čija se okolišna svojstva mogu izravno opisati tehničkim specifikacijama, kriterijima za odabir ponude ili eko-oznakama proizvoda, tada EMAS često neće biti najprimjereniji alat. Primjerice, kod nabave uredskog papira, sredstava za čišćenje, ili informatičke opreme puno je prirodnije tražiti konkretna svojstva proizvoda, energetske razrede, odsutnost određenih štetnih tvari ili vjerodostojne eko-oznake. Valja zapamtiti da je EMAS najjači tamo gdje okolišna kvaliteta ovisi o organizaciji procesa rada, a ne samo o deklaraciji svojstava predmeta nabave, stoga dobra praksa traži od naručitelja da prvo utvrdi gdje se nalazi okolišni rizik, a tek zatim odabere pravni i tehnički instrument kojim će ga obuhvatiti.
Dodatna vrijednost EMAS-a leži u tome što on ne završava u trenutku dostave ponude. Gospodarski subjekt mora trajno pratiti svoje okolišne aspekte, provoditi interne provjere, osigurati usklađenost s propisima, postavljati ciljeve poboljšanja i javno objavljivati verificiranu izjavu o usklađenosti. U javnoj nabavi to je osobito važno kod ugovora duljeg trajanja, okvirnih sporazuma, usluga koje se izvršavaju kroz više lokacija, te građevinskih ili komunalnih ugovora u kojima učinak ovisi o svakodnevnom ponašanju izvršitelja, a ne samo o jednom isporučenom proizvodu. Poseban značaj navedenoga za hrvatske primjere leži u praksi koja kazuje da zelena javna nabava još uvijek prečesto ostaje na razini pojedinačnih okolišnih zahtjeva u dokumentaciji o nabavi, bez jače poveznice s organizacijskom sposobnošću ponuditelja da te zahtjeve doista i provede. EMAS se tu nameće kao rješenje jer omogućuje da se okolišna dimenzija ne svede samo na predmet nabave, već da obuhvati i dodatne segmente poput načina izvršenja ugovora, upravljanja resursima, unutarnjih kontrola i transparentnosti.
Praksa pokazuje da Europska komisija i druge institucije EU već godinama koriste EMAS kao interni alat upravljanja okolišem, a u stručnim materijalima se navode primjeri nacionalnih i sektorskih naručitelja koji u postupcima nabave prihvaćaju EMAS kao dokaz sposobnosti za primjenu mjera upravljanja okolišem. Primjer Litavske uprave za ceste pokazuje kako se EMAS može koristiti u okolišno zahtjevnim ugovorima za cestogradnju i održavanje prometne infrastrukture. Slično vrijedi i za organizacije iz sektora čišćenja i usluga, gdje je u nekim državama članicama EMAS postao opipljiva tržišna prednost.
Hrvatska u formalnom smislu već ima sve ključne preduvjete da snažnije poveže EMAS i zelenu javnu nabavu. Nadležno tijelo je Ministarstvo zaštite okoliša i zelene tranzicije, a nacionalni provedbeni okvir je definiran Uredbom o dobrovoljnom sudjelovanju organizacija u sustavu za ekološko upravljanje i neovisno ocjenjivanje (NN 131/2020). Uredbom su izrijekom uređeni postupak podnošenja prijave za registraciju, rokovi i visina naknade, sadržaj i način vođenja registra, uvjeti za odbijanje registracije te privremeno ili trajno brisanje iz registra, poticaji za organizacije, promocija sustava EMAS i izvještavanje Europske komisije. Hrvatska ima i operativnu infrastrukturu, uključujući nacionalni EMAS portal i javno dostupan registar EMAS organizacija, koji je evidentirao tri važeće registracije (HiPP Croatia d.o.o., PREMIFAB d.o.o. i Toplice Sveti Martin d.o.o.). Jasno je stoga da normativni i institucionalni temelj postoji, no sam broj registriranih subjekata ukazuje da sustavna uporaba EMAS-a u nabavnoj praksi još uvijek nije u potpunosti zaživjela, ili je barem daleko od ispunjavanja svog punog potencijala.
U takvim okolnostima sljedeći razvojni korak za Hrvatsku ne bi trebao biti donošenje novih formalnih pravila, već operativno prevođenje postojećeg institucionalnog okvira u praksu. To u prvom redu podrazumijeva da se kroz smjernice, standardne obrasce i ciljane edukacije javnim i sektorskim naručiteljima jasnije pokaže u kojim je predmetima nabave opravdano tražiti dokaze o primjeni sustava upravljanja okolišem. Pritom je jednako važno da se u praksi precizno razlikuju tehničke specifikacije predmeta nabave od uvjeta sposobnosti gospodarskog subjekta, kako bi se EMAS koristio ciljano, ondje gdje doista potvrđuje sposobnost za provedbu okolišnih mjera. Takav bi pristup omogućio da EMAS u hrvatskoj zelenoj javnoj nabavi postane stvarni alat za upravljanje okolišnim učinkom, a ne samo puko „slovo na papiru“ i rijetko korištena mogućnost.
Zaključno, EMAS može biti vrlo snažan alat za jačanje zelene javne nabave, ali samo ako se koristi ciljano i precizno. Njegova snaga nije u tome što zamjenjuje druge zelene alate, kao što su eko-oznake, zeleni uvjeti u tehničkim specifikacijama ili pristup životnog ciklusa, već u tome što dopunjuje sustav ondje gdje je ključno procijeniti stvarnu sposobnost gospodarskog subjekta da okolišne zahtjeve pretvori u praksu izvršenja ugovora. U takvim slučajevima EMAS predstavlja alat veće pravne sigurnosti, veće vjerodostojnosti i kvalitetnijeg izvršenja ugovora, čime dobiva razvojnu ulogu te pomaže jačanju zelene javne nabave u Hrvatskoj.