Kako potaknuti MSP-ove da se uključe u zelenu javnu nabavu kao dobavljači

Prepreke, poticaji i praktični koraci za uključivanje malih i srednjih poduzeća u rastuće tržište zelene nabave

Pregled je izrađen na temelju hrvatskog i europskog zakonodavnog okvira o javnoj nabavi, smjernica Europske komisije za MSP-ove u javnoj nabavi te javno dostupnih programa potpore zelenoj tranziciji poduzetništva.

1. Uvod

Zelena javna nabava u Hrvatskoj u posljednjih je nekoliko godina prešla put od rubnog, dobrovoljnog instrumenta do sve prisutnijeg, a od 2025. godine za tijela državne uprave i zakonski obveznog dijela svakodnevne prakse javnih naručitelja. Vrijednost ugovora sklopljenih uz primjenu zelenih mjerila premašila je 2024. godine 2,3 milijarde eura, a njihov udio u ukupnoj vrijednosti javne nabave objavljene putem Elektroničkog oglasnika javne nabave popeo se na gotovo 19 %. Riječ je, drugim riječima, o tržištu koje raste brže od javne nabave u cjelini i koje će, prema najavljenim zakonskim ciljevima za obnovljivu energiju, energetski učinkovitu opremu i ambalažu bez jednokratne plastike, u narednim godinama rasti i dalje.

Postavlja se pitanje tko će opskrbljivati to rastuće tržište zelenih proizvoda i usluga. Mala i srednja poduzeća (MSP) čine više od 99 % svih poslovnih subjekata u Hrvatskoj i Europskoj uniji te su, prema procjenama koje prate europsku politiku poduzetništva, najveći pojedinačni izvor zapošljavanja i stvaranja dodane vrijednosti. Ako se glavnina zelene javne nabave i dalje bude oslanjala isključivo na velike, već etablirane dobavljače, prilika da javna potrošnja potakne širok, decentraliziran razvoj zelenog gospodarstva – uključujući lokalne obrtnike, proizvođače i pružatelje usluga – ostat će velikim dijelom neiskorištena. Ovaj članak stoga razmatra zašto MSP-ovi danas u prosjeku slabije sudjeluju u (zelenoj) javnoj nabavi, koji regulatorni i financijski alati već postoje za olakšavanje njihova ulaska na to tržište te što bi naručitelji, poslovne udruge i sami poduzetnici mogli dodatno učiniti kako bi se taj jaz smanjio.

2. Zašto je uključivanje MSP-ova važno

Argumenti za snažnije uključivanje MSP-ova u zelenu javnu nabavu mogu se svrstati u tri skupine. Prvi je gospodarski: javna nabava u Hrvatskoj čini otprilike petinu bruto domaćeg proizvoda, pa i relativno skroman pomak u udjelu ugovora koji odlaze MSP-ovima predstavlja značajan poticaj lokalnom gospodarstvu, osobito izvan velikih urbanih centara gdje su MSP-ovi često najvažniji, a ponekad i jedini realni gospodarski akter.

Drugi je argument razvojni i inovacijski. MSP-ovi se u europskim analizama poduzetništva redovito opisuju kao fleksibilniji i skloniji brzom prilagođavanju novim tržišnim zahtjevima od velikih sustava, što uključuje i razvoj novih, zelenijih proizvoda i usluga. Stabilna, predvidiva potražnja koju stvara javni sektor može takvim poduzećima dati dovoljno sigurnosti da uopće krenu u razvoj ili certifikaciju zelenih rješenja, za što bi im bez te potražnje često nedostajalo poslovnog opravdanja.

Treći je argument vezan uz samu svrhu zelene javne nabave. Ako se zeleni kriteriji u praksi mogu ispuniti tek u ugovorima dovoljno velikima da ih ponude samo veliki sustavi, krug potencijalnih dobavljača zelenih dobara i usluga ostaje trajno uzak, što ograničava i konkurenciju, a time i mogućnost da javni naručitelji dobiju najbolju vrijednost za novac. Uključivanje MSP-ova, naprotiv, širi ponudu, potiče cjenovnu i kvalitativnu konkurenciju te smanjuje ovisnost tržišta zelene nabave o malom broju velikih ponuditelja.

Postoji i četvrti, regulatorno sve važniji argument. Zakon o javnoj nabavi, među podacima koje naručitelj mora objaviti u obavijesti o dodjeli ugovora, izrijekom navodi i podatak o tome je li odabrani ponuditelj malo ili srednje poduzeće, kao i ukupan broj sudionika u postupku koji su MSP-ovi. Time je sudjelovanje MSP-ova prestalo biti tek poželjna, ali nemjerena okolnost i postalo podatak koji se sustavno prikuplja i prati u statističkim izvješćima o javnoj nabavi. Naručitelji i tvorci politike mogu znatno preciznije ocijeniti ostvaruje li se, uz rastuću zelenu nabavu, i cilj šireg uključivanja manjih gospodarskih subjekata, ili rast zelenog segmenta tržišta i dalje uglavnom koristi već etabliranim, velikim dobavljačima.

3. Prepreke s kojima se MSP-ovi suočavaju

3.1. Opće prepreke sudjelovanja u javnoj nabavi

Istraživanja i analize poduzetničkog okruženja u Hrvatskoj i Europskoj uniji redovito ističu sličan skup prepreka s kojima se MSP-ovi susreću u svakodnevnom poslovanju, a koje se izravno prenose i na njihovu spremnost i sposobnost sudjelovanja u javnoj nabavi: ograničen pristup kapitalu i financiranju, administrativna opterećenost, nedostatak specijaliziranog znanja za pripremu složene dokumentacije te, često, jednostavno nedovoljna informiranost o tome da određena nabava uopće postoji ili da je namijenjena i manjim ponuditeljima.

U kontekstu javne nabave, te se opće prepreke očituju u nekoliko konkretnih mehanizama. Ugovori se ponekad oblikuju kao jedinstvene, velike cjeline koje objedinjuju robu ili usluge različite naravi, čime se u praksi isključuju ponuditelji koji su vrlo konkurentni u pojedinom segmentu, ali ne mogu ponuditi cjelokupan opseg. Uvjeti financijske i tehničke sposobnosti ponekad se postavljaju razmjerno ukupnoj vrijednosti ugovora, a ne vrijednosti pojedinog dijela posla koji bi manji ponuditelj realno mogao izvršiti, čime manji, ali sposobni subjekti automatski ispadaju iz utrke prije nego što uopće dođu do usporedbe ponuda. Uz to, priprema ponude sama po sebi zahtijeva vrijeme i stručnost koje manje tvrtke, bez posebno zaposlenog stručnjaka za javnu nabavu, teško mogu izdvojiti uz redovito poslovanje.

3.2. Prepreke specifične za zelenu nabavu

Zahtjevi zelene javne nabave tim općim preprekama dodaju dodatni sloj složenosti. Certificiranje proizvoda i usluga prema priznatim znakovima za okoliš, poput EU Ecolabela, zahtijeva vrijeme, stručno znanje i financijska sredstva za testiranje i dokumentiranje sukladnosti, što za veliku tvrtku s posebnim odjelom za kvalitetu i okoliš predstavlja rutinski trošak, a za malog proizvođača ili obrtnika može biti razmjerno velik jednokratni izdatak bez jamstva da će se investicija brzo isplatiti dovoljnim brojem sklopljenih ugovora.

Osim troška certificiranja, MSP-ovima često nedostaje i specifično tehničko znanje potrebno za razumijevanje sve zahtjevnijih zelenih tehničkih specifikacija – primjerice izračuna troška životnog vijeka proizvoda, razumijevanja energetskih razreda opreme ili praćenja udjela recikliranog materijala u sirovini. Naposljetku, percepcija da su zeleni proizvodi i usluge sustavno skuplji od konvencionalnih alternativa, čak i kada to u analizi ukupnog troška vlasništva nije slučaj, dodatno obeshrabruje manje ponuditelje da uopće razmotre ulazak u taj segment tržišta, jer se boje da cjenovno neće moći parirati većim, iskusnijim konkurentima.

Istraživanja provedena na razini Europske unije upućuju na to da velika većina MSP-ova nikada nije sudjelovala u postupku javne nabave koji je uključivao okolišne zahtjeve, što potvrđuje da ne postoji samo problem sposobnosti nego, u jednakoj ili većoj mjeri, i problem nedovoljnog poznavanja prilika koje zelena nabava otvara te nedostatka iskustva u pripremi ponuda koje uključuju okolišne kriterije.

Tomu treba dodati i psihološku, teže mjerljivu prepreku: averziju prema riziku. Sudjelovanje u javnoj nabavi, čak i kada je nabava po svojoj prirodi dostupna manjim ponuditeljima, za poduzetnika predstavlja ulaganje vremena i, često, novca u pripremu ponude bez ikakvog jamstva uspjeha. Kada se tomu doda dodatna neizvjesnost oko toga hoće li ponuđeni proizvod ili usluga doista zadovoljiti zahtjevne i, poduzetniku možda nepoznate, okolišne kriterije, dio MSP-ova radije unaprijed odustaje od pokušaja nego što riskira uloženi trud bez ishoda. Upravo je ta unaprijed formirana pretpostavka da „to ionako nije za nas“ jedna od najtvrdokornijih prepreka, jer se ne rješava isključivo izmjenom propisa, nego zahtijeva i izgradnju povjerenja na temelju konkretnih, pozitivnih iskustava prvih uspješnih prijava.

4. Regulatorni alati koji već postoje za olakšavanje pristupa MSP-ova

Vrijedi naglasiti da nijedan od alata opisanih u nastavku ne zahtijeva davanje formalne prednosti MSP-ovima na štetu drugih, prema temeljnim načelima javne nabave jednakog postupanja i nediskriminacije. Riječ je, naprotiv, o uklanjanju nepotrebnih, strukturnih zapreka koje manje ponuditelje isključuju iz utrke i prije nego što dođe do usporedbe cijene i kvalitete ponuda, čime se otvorenost tržišta prema širem krugu ponuditelja postiže bez odstupanja od temeljnih pravila poštenog nadmetanja.

Hrvatsko i europsko zakonodavstvo o javnoj nabavi već sadrži nekoliko mehanizama osmišljenih upravo s ciljem da manjim ponuditeljima olakšaju sudjelovanje, neovisno o tome je li riječ o zelenoj ili klasičnoj nabavi. Iako ti alati nisu nastali isključivo za potrebe zelene nabave, njihova dosljedna primjena izravno određuje hoće li MSP-ovi uopće moći konkurirati za ugovore koji uključuju okolišne zahtjeve.

• Podjela nabave na grupe. Naručitelj predmet nabave može podijeliti na više manjih, samostalnih cjelina prema vrsti, svojstvima, namjeni, mjestu izvršenja ili vremenskom razdoblju, uzimajući pritom u obzir upravo mogućnost pristupa MSP-ova. Umjesto jednog velikog ugovora za koji se realno može nadmetati tek nekoliko velikih sustava, više manjih grupa otvara priliku i lokalnim, specijaliziranim ponuditeljima.
• Zajednice ponuditelja i podugovaratelji. Gospodarski subjekti koji sami ne ispunjavaju sve tražene uvjete sposobnosti mogu se udružiti u zajednicu ponuditelja ili se osloniti na kapacitete podugovaratelja, čime nekoliko manjih tvrtki zajednički može ispuniti uvjete koje nijedna od njih ne bi ispunila samostalno.
• Razmjerni uvjeti sposobnosti. Naručitelji su dužni uvjete poput minimalnog godišnjeg prometa postavljati razmjerno predmetu i vrijednosti konkretnog ugovora ili grupe, a ne proizvoljno visoko, čime se izbjegava nepotrebno isključivanje manjih, ali sposobnih ponuditelja iz postupka.
• Jednostavna nabava prilagođenih pragova. Za nabavu ispod zakonskih pragova primjenjuju se pojednostavljena, brža i manje administrativno zahtjevna pravila, koja su po mjeri manjih ponuditelja te im omogućuju da se nadmeću za poslove koji ne bi bili dostupni u zahtjevnijim, formalnijim postupcima velike vrijednosti.
• Prethodno savjetovanje i istraživanje tržišta. Prije pokretanja postupka naručitelj mora provesti istraživanje tržišta, a kod postupaka velike vrijednosti i objaviti nacrt dokumentacije i pozvati zainteresirane gospodarske subjekte, uključujući manje tvrtke, da komentiraju predložene tehničke specifikacije i uvjete, čime se rizik od nerealno postavljenih zahtjeva smanjuje već u fazi pripreme.
• Jednakovrijednost dokaza. Kada naručitelj zahtijeva posjedovanje određenog znaka za okoliš poput EU Ecolabela, ponuditelj koji ga nema pravo je dokazati jednakovrijednost svojeg proizvoda ili usluge drugim prikladnim sredstvima dokazivanja, čime se izbjegava automatsko isključivanje ponuditelja koji ispunjava tražene okolišne standarde, ali formalni certifikat još nije ishodio.

Ovi mehanizmi zajedno čine svojevrstan regulatorni alat za MSP-ove ugrađen u sam sustav javne nabave, no njihova stvarna djelotvornost u praksi uvelike ovisi o tome hoće li ih pojedini naručitelj svjesno i dosljedno primjenjivati, a ne tek formalno spomenuti u dokumentaciji o nabavi.

Vrijedno je dodati da neke članice Europske unije idu i korak dalje od navedenih, univerzalno dostupnih mehanizama, uvodeći dodatne, ciljane poticaje za manje ponuditelje – primjerice bodovanje sudjelovanja lokalnih malih poduzeća u okviru šireg kriterija društveno odgovorne nabave, ili posebne, pojednostavljene obrasce za dokazivanje sposobnosti u nabavama niže vrijednosti. Rasprava o tome trebaju li se takve mjere uvesti i u Hrvatskoj, i u kojem opsegu, dio je šire europske rasprave o odnosu između otvorenosti tržišta javne nabave i ciljanog poticanja domaćeg, decentraliziranog poduzetništva, a odgovor uvelike ovisi o tome ostaje li mjera unutar granica nediskriminatornog postupanja prema svim ponuditeljima iz Europske unije, koje ostaje temeljno načelo cjelokupnog sustava javne nabave.

5. EU Ecolabel i drugi znakovi za okoliš kao pojednostavljenje, ne kao prepreka

Iako se certificiranje često doživljava kao dodatna prepreka, znakovi za okoliš poput EU Ecolabela zapravo su osmišljeni kao alat koji standardizira i olakšava dokazivanje okolišne sukladnosti, i to ne samo naručiteljima nego i samim dobavljačima. Kada proizvod ili usluga već nosi priznati znak za okoliš, dobavljač ne mora u svakom pojedinačnom postupku javne nabave iznova prikupljati i dostavljati opsežnu tehničku dokumentaciju kojom bi dokazivao sukladnost s okolišnim zahtjevima – certifikacijsko tijelo tu je provjeru već obavilo, a naručitelj samo provjerava valjanost certifikata. Time se administrativni teret za MSP koji jednom ishodi certifikat, umjesto da raste iz postupka u postupak, zapravo stabilizira i dugoročno smanjuje.

Europska komisija u tom smislu MSP-ovima i naručiteljima stavlja na raspolaganje praktične vodiče s unaprijed pripremljenim, spremnim za korištenje kriterijima EU Ecolabela za pojedine skupine proizvoda i usluga, koje naručitelji mogu izravno unijeti u dokumentaciju o nabavi, a dobavljači unaprijed znati što se od njih očekuje. S više od 100.000 proizvoda i usluga koji danas nose EU Ecolabel diljem Europske unije, riječ je o dobro uspostavljenom, prepoznatljivom standardu čije je razumijevanje MSP-ovima dostupnije nego individualno snalaženje s brojnim različitim, međusobno neusklađenim okolišnim zahtjevima pojedinih naručitelja.

Za manje proizvođače i pružatelje usluga koji tek razmatraju ulazak u zeleni segment tržišta, praktičan prvi korak stoga nije nužno potpuna promjena proizvodnog procesa, nego provjera koji od postojećih znakova za okoliš najbolje odgovara njihovoj djelatnosti te koji su konkretni, mjerljivi uvjeti koje moraju ispuniti kako bi ga ishodili – informacija koja je javno dostupna i besplatna za pregled, dok se sam trošak certifikacije razlikuje ovisno o vrsti proizvoda i broju zaposlenih u poduzeću, pri čemu manji subjekti u pravilu plaćaju niže naknade.

Nadalje, sam znak za okoliš MSP-u može poslužiti i kao marketinški alat izvan javne nabave, jer sve veći broj privatnih kupaca, osobito u izvoznim lancima opskrbe velikih europskih kupaca, također sve češće traži dokaz okolišne sukladnosti dobavljača. Ulaganje u certifikaciju stoga rijetko ostaje ograničeno na koristi u segmentu javne nabave, nego se u pravilu isplati i zahvaljujući širim poslovnim prilikama, što investiciju čini razumnijom i s poslovnog, a ne samo regulatornog gledišta.

6. Financijska i savjetodavna podrška hrvatskim MSP-ovima

Financijska podrška zelenoj tranziciji poduzetništva u Hrvatskoj danas dolazi iz nekoliko paralelnih izvora – nacionalnog proračuna, namjenskih fondova poput Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, europskih strukturnih fondova te sredstava dodijeljenih putem Nacionalnog plana oporavka i otpornosti. Iako svaki od tih izvora ima vlastita pravila, rokove i prihvatljive troškove, zajednička im je svrha ista: smanjiti početni financijski rizik ulaganja u zelenu tranziciju poduzeća, uključujući i troškove koji manjem poduzetniku mogu djelovati kao prevelika prepreka za samostalno snošenje.

Osim regulatornih olakšica, hrvatskim MSP-ovima na raspolaganju stoji i niz financijskih instrumenata koji izravno ili neizravno olakšavaju ulazak u segment zelene nabave, bilo financiranjem certifikacije, bilo financiranjem samih ulaganja u zelenije proizvodne procese i proizvode.

• Nacionalni plan oporavka i otpornosti (NPOO). Putem poziva poput „Potpore poduzećima za tranziciju na energetski i resursno učinkovito gospodarstvo“, s ukupno raspoloživih 145 milijuna eura bespovratnih sredstava, poduprla su se ulaganja malih i srednjih te srednje kapitaliziranih poduzeća u ekološki prihvatljivije proizvodne procese, energetsku učinkovitost, korištenje obnovljivih izvora energije i prijelaz na kružno gospodarstvo, uz zahtjev da nova ulaganja smanje štetne emisije za najmanje petinu u odnosu na ulaganja bez takvog fokusa.
• Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost (FZOEU). Fond redovito raspisuje pozive za sufinanciranje ulaganja u energetsku učinkovitost i obnovljive izvore energije namijenjene, uz građane i jedinice lokalne samouprave, i tvrtkama, uključujući programe vrijedne desetke milijuna eura godišnje, čime manjim poduzećima olakšava financiranje investicija koje su preduvjet za ispunjavanje sve zahtjevnijih zelenih tehničkih specifikacija, primjerice u pogledu energetske učinkovitosti opreme ili udjela obnovljive energije u vlastitoj proizvodnji.
• HAMAG-BICRO i HBOR. Hrvatska agencija za malo gospodarstvo, inovacije i investicije te Hrvatska banka za obnovu i razvitak nude jamstvene sheme i povoljnije kreditne linije prilagođene manjim poduzećima, koje mogu poslužiti za premošćivanje troška certificiranja, nabave nove, energetski učinkovitije opreme ili razvoja novog, zelenijeg proizvoda prije nego što se prvi prihodi od zelenih ugovora uopće ostvare.
• Modernizacijski fond. Sredstva Modernizacijskog fonda, koja u Hrvatskoj provodi Ministarstvo zaštite okoliša i zelene tranzicije u suradnji s Fondom za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, dodatno financiraju programe državnih potpora za ulaganja u energetsku učinkovitost, visokoučinkovitu kogeneraciju te promicanje energije iz obnovljivih izvora, uključujući programe namijenjene poduzećima.

Zajednički nazivnik svih ovih instrumenata jest da rješavaju upravo onaj problem koji MSP-ovi u anketama i istraživanjima najčešće navode kao ključnu prepreku – ograničen pristup kapitalu potrebnom za početnu investiciju, bila ona u certifikaciju, opremu ili razvoj proizvoda. Problem u praksi rjeđe leži u nepostojanju takve podrške, a češće u njezinoj nedovoljnoj poznatosti među manjim poduzetnicima te u administrativnoj zahtjevnosti samih natječajnih postupaka za dodjelu bespovratnih sredstava, što otvara prostor za jednostavnije, MSP-u prilagođenije prijavne procese.

7. Ilustrativan primjer primjene mjera

Kako bi se pokazalo na koji se način opisani alati mogu isprepletati u praksi, korisno je zamisliti pojednostavljen, ilustrativan slučaj – ne stvaran, nego tipičan primjer na kojemu se mogu sagledati praktične implikacije prethodno opisanih mjera. Zamislimo obrt koji proizvodi uredski namještaj od domaćeg drva i koji dosad nikada nije sudjelovao u javnoj nabavi, iako bi njegovi proizvodi, uz manje prilagodbe, mogli zadovoljiti okolišne kriterije koje javni naručitelji sve češće traže za uredsku opremu. Bez podjele velikog ugovora za opremanje, primjerice, cijele zgrade javne uprave na manje grupe prema vrsti namještaja, takav bi obrt automatski bio isključen jer ne može samostalno isporučiti kompletnu opremu za cijelu zgradu.

Uz podjelu nabave na grupe – primjerice zasebno za uredske stolove i ormare, zasebno za sjedalice, zasebno za rasvjetu – obrt bi se mogao natjecati za grupu koja odgovara njegovu proizvodnom programu. Uz to, ako bi se od njega tražilo dokazivanje okolišne sukladnosti drva iz održivog gospodarenja šumama, a obrt takav certifikat još ne posjeduje, mogućnost dokazivanja jednakovrijednosti drugim sredstvima – primjerice potvrdom dobavljača sirovine – spriječila bi automatsko isključenje zbog formalnog nedostatka certifikata koji bi, uz dulji rok i određeni trošak, obrt inače mogao ishoditi. Naposljetku, informacija o raspoloživim bespovratnim sredstvima za ulaganje u energetski učinkovitiju proizvodnu liniju mogla bi obrtu pomoći da si u budućnosti i formalni certifikat priušti unaprijed, umjesto da svaki put iznova rješava isto pitanje jednakovrijednosti.

Ovaj pojednostavljeni primjer ilustrira središnju tezu ovog pregleda: pojedinačna mjera rijetko je dovoljna sama za sebe, no kombinacija promišljeno oblikovane dokumentacije o nabavi, dostupnih regulatornih olakšica i pravodobne financijske podrške zajedno može odlučujuće promijeniti hoće li se manji, kvalitetan ponuditelj uopće odlučiti natjecati za posao koji bi mu inače djelovao nedostižno.

8. Uloga javnih naručitelja

Iako mnoge od opisanih prepreka i mjera leže izvan izravne kontrole pojedinog naručitelja, upravo naručitelji svojim svakodnevnim odlukama u pripremi i provedbi postupaka javne nabave najizravnije oblikuju hoće li MSP-ovi u praksi moći sudjelovati. Nekoliko koraka u tom smislu ne zahtijeva izmjenu zakona, nego samo dosljednu primjenu postojećih ovlasti.

Rana i pravodobna objava planova nabave omogućuje manjim poduzetnicima da se pravodobno pripreme za buduće nabave, umjesto da za priliku saznaju tek na dan objave, kada je za temeljitu pripremu konkurentne ponude često prekasno. Prethodno savjetovanje sa zainteresiranim gospodarskim subjektima, uključujući izravne pozive lokalnim i manjim ponuditeljima da komentiraju nacrt dokumentacije, naručitelju otkriva jesu li postavljeni tehnički i financijski uvjeti realno dostupni širem krugu ponuditelja ili nesvjesno isključuju upravo one koje bi naručitelj htio privući. Isto je i s istraživanjem tržišta koje naručiteljima omogućuje provjeru osnovnih postavki nabave, kao i usmjeravanje nabave prema tržištu.

Dosljedna podjela većih nabava na grupe, postavljanje uvjeta sposobnosti razmjerno vrijednosti pojedine grupe, a ne cijelog ugovora, te davanje razumnih, a ne prekratkih rokova za pripremu ponude, svi su alati koje naručitelj ionako ima na raspolaganju prema važećem Zakonu o javnoj nabavi. Dodatno, korištenje već pripremljenih, standardiziranih zelenih kriterija – bilo onih propisanih Odlukom o provedbi zelene javne nabave za sedamnaest prioritetnih skupina predmeta, bilo europskih EU Ecolabel kriterija za ostale predmete nabave – naručitelju štedi vrijeme, a ponuditeljima daje jasnoću i predvidivost, umjesto da svaki naručitelj iznova osmišljava vlastite, međusobno neusklađene okolišne zahtjeve.

Naposljetku, poštivanje zakonskih rokova plaćanja, a po mogućnosti i ugovaranje predujmova za manje ugovore, izravno utječe na likvidnost MSP-ova, za koje je novčani tok često osjetljiviji nego za velike sustave s pristupom raznovrsnijim izvorima financiranja.

Sve navedeno pretpostavlja i ulaganje u vlastite kapacitete naručitelja. Stručnjaci za javnu nabavu unutar tijela javne vlasti moraju jednako dobro poznavati specifičnosti poslovanja manjih poduzeća – njihove kapacitete, ograničenja i tipičnu strukturu ponude – kao što poznaju formalne zahtjeve Zakona o javnoj nabavi i Odluke o provedbi zelene javne nabave. Nastavak besplatnih edukacija za certificirane stručnjake za javnu nabavu, koje provodi nadležno ministarstvo, stoga bi trebao sadržavati i modul posvećen upravo pripremi dokumentacije koja ne isključuje manje ponuditelje, a ne samo tehničkim aspektima zelenih mjerila.

9. Uloga poslovnih udruženja, komora i klastera

Pojedinačnom malom poduzetniku često nedostaje vremena i resursa da samostalno prati sve nabave, razumije sve zelene kriterije i izgradi partnerstva potrebna za zajedničku ponudu. Upravo tu ulogu mogu preuzeti poslovna udruženja poput Hrvatske gospodarske komore i Hrvatske obrtničke komore, sektorski klasteri te regionalne razvojne agencije, koje mogu organizirati zajedničke edukacije o zelenoj javnoj nabavi, informirati članove o predstojećim nabavama i planovima nabave javnih tijela te posredovati u umrežavanju manjih poduzeća radi zajedničkog nastupa u zajednicama ponuditelja.

Takvo posredovanje osobito je vrijedno u ruralnim i manje razvijenim područjima, gdje je gustoća MSP-ova unutar iste djelatnosti dovoljno velika da bi udruživanje u zajedničku ponudu bilo izvedivo, ali gdje pojedinačnim poduzetnicima nedostaje prilika ili platforma da se međusobno povežu prije objave natječaja. Poslovne udruge mogu također igrati ulogu posrednika između naručitelja i ponuditelja u fazi prethodnog savjetovanja, prenoseći sažete, agregirane povratne informacije manjih članova umjesto da svaki od njih pojedinačno, često bez iskustva u takvom postupku, komunicira izravno s naručiteljem.

Praktičan primjer takvog posredovanja jest organizacija zajedničkih informativnih sastanaka uoči objave većih nabava, na kojima naručitelj unaprijed predstavlja planirane zelene kriterije, a poslovna udruga okuplja zainteresirane manje članove kako bi zajednički postavili pitanja i, prema potrebi, dogovorili moguće zajedničko nastupanje. Takav format smanjuje troškove informiranja za pojedinog poduzetnika, jer se relevantne informacije prikupljaju i tumače jednom, za širu skupinu zainteresiranih, umjesto da svaki manji ponuditelj taj posao obavlja samostalno i, često, sa zakašnjenjem.

10. Praktični koraci za MSP-ove koji žele postati zeleni dobavljači

Za poduzetnika koji tek razmatra ulazak u segment zelene javne nabave, put od prve ideje do prvog sklopljenog zelenog ugovora obično uključuje nekoliko prepoznatljivih koraka.

Redoslijed koraka pritom nije strogo linearan – poduzetnik se, primjerice, može paralelno informirati o dostupnim poticajima i pratiti planove nabave dok priprema zahtjev za certifikaciju – no svaki od njih rješava drugi dio šire slagalice potrebne za uspješan nastup na tržištu zelene javne nabave.

• Provjeriti postoji li za vlastitu djelatnost ili proizvod relevantan znak za okoliš (EU Ecolabel ili drugi priznati certifikat) te koji su konkretni, mjerljivi uvjeti za njegovo ishođenje.
• Istražiti dostupne izvore sufinanciranja troška certificiranja i potrebnih ulaganja – NPOO pozive, programe Fonda za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost, jamstva i kredite HAMAG-BICRO-a i HBOR-a – prije nego što se trošak u potpunosti prihvati iz vlastitih sredstava.
• Pratiti planove nabave i prethodna savjetovanja javnih naručitelja u vlastitoj djelatnosti i regiji, umjesto da se nabave prate tek u trenutku objave, kada je vrijeme za pripremu ponude znatno kraće.
• Razmotriti mogućnost zajedničke ponude s drugim, komplementarnim manjim poduzećima ako se samostalno ne ispunjavaju svi traženi uvjeti sposobnosti, umjesto automatskog odustajanja od nabave.
• Iskoristiti besplatne edukacije o javnoj i zelenoj javnoj nabavi koje redovito organiziraju nadležno ministarstvo, komore i strukovna udruženja, kako bi se izbjegle formalne pogreške koje su čest razlog isključenja manje iskusnih ponuditelja.
• U komunikaciji s naručiteljem tijekom prethodnog savjetovanja aktivno ukazati na odredbe dokumentacije koje bi mogle nerazmjerno otežati sudjelovanje manjim ponuditeljima, umjesto da se šutke odustane od sudjelovanja u postupku.

11. Praćenje napretka: od dobrih namjera do mjerljivih rezultata

Iskustvo praćenja zelene javne nabave u Hrvatskoj pokazuje koliko je važno da politika ne ostane na razini deklarativnih ciljeva, nego da se prati s pomoću konkretnih, redovito objavljivanih pokazatelja. Baš kao što su Statistička godišnja izvješća o javnoj nabavi omogućila da se rast broja, vrijednosti i udjela zelenih ugovora prati iz godine u godinu, postojanje obveze evidentiranja je li odabrani ponuditelj malo ili srednje poduzeće otvara priliku da se sustavno prati i udio MSP-ova upravo unutar segmenta zelene nabave, a ne samo unutar javne nabave općenito.

Takvo bi praćenje omogućilo znatno precizniju ocjenu učinkovitosti mjera opisanih u ovom pregledu. Ako bi se, primjerice, u narednim godišnjim izvješćima pokazalo da udio MSP-ova među dobavljačima zelenih ugovora sustavno zaostaje za njihovim udjelom u ukupnoj javnoj nabavi, to bi bio jasan signal da postojeći regulatorni i financijski alati, koliko god dobro osmišljeni na papiru, u praksi ne dopiru dovoljno do manjih poduzetnika te da je potrebno dodatno djelovanje – bilo pojačanom informiranošću, bilo dodatnim, ciljanim poticajima. Obrnuto, rastući udio MSP-ova potvrdio bi da kombinacija podjele nabave na grupe, financijske podrške i edukacije doista proizvodi željeni učinak, čime bi poslužio i kao poticaj drugim naručiteljima da iste prakse dosljednije primjenjuju.

Do uspostave takvog sustavnog praćenja, posredni pokazatelji – poput broja MSP-ova koji su ishodili EU Ecolabel ili slične certifikate, broja korisnika programa poput NPOO poziva za tranziciju na energetski i resursno učinkovito gospodarstvo, ili jednostavno broja zahtjeva za sudjelovanje koje na pojedinim natječajima podnose manji ponuditelji – mogu poslužiti kao privremena, iako nepotpuna zamjena za cjelovitu sliku koju bi tek buduća, detaljnija statistička izvješća mogla ponuditi.

12. Granice i rizici prekomjernog poticanja

Zagovaranje snažnijeg uključivanja MSP-ova u zelenu javnu nabavu ne smije se pretvoriti u zagovaranje popuštanja pred okolišnim ili kvalitativnim standardima. Cilj mjera opisanih u ovom pregledu nije da MSP-ovi dobivaju ugovore unatoč tome što njihovi proizvodi ili usluge ne zadovoljavaju tražene zelene kriterije, nego da im se ukloni niz nepotrebnih, često nenamjernih prepreka koje s ispunjavanjem tih kriterija nemaju izravne veze – poput prevelikih, nedjeljivih ugovora ili nerazmjerno strogih financijskih uvjeta. Razlikovanje ta dva cilja važno je i zbog toga što se svaka mjera koja bi manjim ponuditeljima davala prednost neovisno o kvaliteti ili okolišnoj sukladnosti ponude izlaže riziku kršenja temeljnih načela javne nabave – jednakog postupanja, transparentnosti i zabrane diskriminacije – koja vrijede jednako za velike i male ponuditelje, domaće i ponuditelje iz drugih država članica Europske unije.

Postoji i praktičan rizik da se, u nastojanju da se olakša pristup MSP-ovima, administrativni teret naručitelja poveća do mjere koja usporava sam postupak nabave – primjerice ako podjela na prevelik broj sitnih grupa poveća broj paralelnih postupaka koje naručitelj mora pripremiti, provesti i naknadno pratiti do te mjere da to postane neproporcionalno opterećenje u odnosu na ostvarenu korist. Ravnoteža između otvorenosti tržišta prema manjim ponuditeljima i razumne administrativne jednostavnosti za naručitelja stoga ostaje pitanje prosudbe u svakom pojedinom slučaju, a ne univerzalno pravilo koje bi vrijedilo za svaku nabavu bez iznimke.

13. Zaključak

Rast zelene javne nabave u Hrvatskoj otvara realnu, sve veću gospodarsku priliku, no ta prilika neće se sama od sebe ravnomjerno raspodijeliti između velikih i malih ponuditelja. Prepreke s kojima se MSP-ovi suočavaju – od cijene certificiranja, preko nedostatka specijaliziranog znanja, do ograničenog pristupa kapitalu – dobro su poznate i, što je jednako važno, za većinu njih već postoje regulatorni i financijski alati osmišljeni upravo za njihovo ublažavanje: podjela nabave na grupe, razmjerni uvjeti sposobnosti, zajednice ponuditelja, priznavanje jednakovrijednosti dokaza sukladnosti, kao i bespovratna sredstva i povoljni krediti namijenjeni zelenoj tranziciji poduzetništva.

Ono što u praksi često nedostaje nije toliko postojanje tih alata koliko njihova dosljedna primjena u praksi naručitelja te njihova prepoznatljivost i dostupnost manjim poduzetnicima. Naručitelji koji svjesno oblikuju postupke nabave na način koji uzima u obzir kapacitete MSP-ova, poslovne udruge koje aktivno informiraju i povezuju svoje članove te sami poduzetnici koji pravodobno istraže dostupnu podršku i mogućnosti udruživanja, zajedno mogu znatno proširiti krug dobavljača na hrvatskom tržištu zelene javne nabave – a time i ubrzati ostvarenje šireg cilja zbog kojeg zelena nabava uopće postoji: manji okolišni otisak javne potrošnje uz istodobno jačanje domaćeg, decentraliziranog zelenog gospodarstva.

U konačnici, pitanje uključivanja MSP-ova u zelenu javnu nabavu nije tehničko pitanje sporedno u odnosu na sam okolišni cilj, nego njegov sastavni dio: gospodarstvo u kojem zeleni proizvodi i usluge dolaze isključivo od šačice velikih dobavljača teško se može nazvati istinski zelenim i uključivim gospodarstvom, dok široko, decentralizirano sudjelovanje malih i srednjih poduzeća zelenu tranziciju čini otpornijom, konkurentnijom i, dugoročno, društveno prihvatljivijom.

Izvori

Europska komisija: Javna nabava – smjernice za praktičare o mogućnostima za mala i srednja poduzeća u javnoj nabavi.

Zakon o javnoj nabavi, Narodne novine, br. 120/16 i 114/22, te Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o javnoj nabavi, Narodne novine, br. 48/26.

Vlada Republike Hrvatske: Odluka o provedbi zelene javne nabave, Narodne novine, br. 137/24.

Ministarstvo gospodarstva i fondovieu.gov.hr: Poziv „Potpora poduzećima za tranziciju na energetski i resursno učinkovito gospodarstvo“, NPOO.C1.1.1.R4-I1.02.

Fond za zaštitu okoliša i energetsku učinkovitost (FZOEU): pregled nacionalnih javnih poziva i natječaja za poduzeća, jedinice lokalne samouprave i građane.

Europska komisija, EU Ecolabel: vodiči za zelenu javnu nabavu i praktični kriteriji za pojedine skupine proizvoda i usluga.

One Planet Network: izvještaj radne skupine o poticanju sudjelovanja malih i srednjih poduzeća u zelenoj javnoj nabavi.