Javna nabava u Europskoj uniji čini oko 14 do 17 % bruto domaćeg proizvoda, zbog čega predstavlja jedan od najvažnijih instrumenata za ostvarivanje ciljeva održivog razvoja. Uključivanjem okolišnih kriterija u nabavu robe, radova i usluga javni naručitelji ne samo da smanjuju vlastiti okolišni utjecaj, već i potiču tržište na razvoj energetski učinkovitih, niskougljičnih i resursno učinkovitih proizvoda i usluga.
Zelenu javnu nabavu (ZeJN) stoga ne treba promatrati samo kao dio sustava javne nabave, već kao važan instrument provedbe šire politike održivosti. Ona podupire energetsku tranziciju, prilagodbu klimatskim promjenama i razvoj kružnog gospodarstva, a povezana je i s ciljevima Europskog zelenog plana.
Ovaj članak daje pregled uloge ZeJN-a u ostvarivanju tih ciljeva kroz prikaz europskog i hrvatskog zakonodavnog okvira, povezanosti sa sektorskim politikama, primjera dobre prakse te ključnih izazova i preporuka za njezinu učinkovitiju primjenu.
Od prvog Nacionalnog akcijskog plana do obvezne zelene nabave
Hrvatska je prvi Nacionalni akcijski plan za zelenu javnu nabavu (NAP ZeJN) za razdoblje od 2015. do 2017. godine, s pogledom do 2020. godine, usvojila u kolovozu 2015., postavivši strateški cilj da se do 2020. godine u 50 posto postupaka javne nabave uključe barem osnovna zelena mjerila, u skladu s ciljem postavljenim na razini Europske unije kroz 7. akcijski program za okoliš. Iako taj ambiciozni cilj nije u potpunosti ostvaren u zadanom roku, njime je uspostavljen jasan okvir prioritetnih skupina proizvoda i usluga – papir, vozila, električna energija, usluge čišćenja, telekomunikacijske usluge, uredska i informatička oprema, prehrambeni proizvodi i građevinski radovi – za koje su definirana osnovna i sveobuhvatna mjerila preuzeta iz rada Europske komisije i Zajedničkog istraživačkog centra.
Značajan iskorak u hrvatskom sustavu javne nabave dogodio se stupanjem na snagu novog Zakona o javnoj nabavi u srpnju 2017. godine, kojim je kriterij ekonomski najpovoljnije ponude postao obvezan način odabira ponuda, čime je otvoren prostor za sustavnije uključivanje okolišnih kriterija u kriterije za dodjelu ugovora, a ne samo u tehničke specifikacije.
Prekretnicu predstavlja Odluka Vlade Republike Hrvatske o provedbi zelene javne nabave (Narodne novine, broj 137/2024), koja je stupila na snagu 1. siječnja 2025. godine i kojom zelena javna nabava po prvi put postaje obvezujuća za određene kategorije nabave, a ne samo preporučena praksa. Time je Hrvatska napravila iskorak od dobrovoljnog prema djelomično obvezujućem modelu ZeJN-a, slijedeći trend koji se sve više uspostavlja i na razini EU-a, primjerice kroz nadolazeće obvezne minimalne udjele zelenih kriterija u pojedinim sektorima.
U Hrvatskoj, kao i u većini država članica EU-a, ZeJN se uvodi postupno kroz prioritetne skupine proizvoda i usluga te postavljanjem ciljeva za povećanje udjela zelenih ugovora. Od uspostave sustava praćenja putem Elektroničkog oglasnika javne nabave bilježi se kontinuirani rast primjene ZeJN-a, a 2024. godine zeleni ugovori činili su oko 18,74 % ukupne vrijednosti sklopljenih ugovora.
Zelena javna nabava i energetska tranzicija
Energetska tranzicija podrazumijeva prelazak s fosilnih goriva na obnovljive izvore energije, povećanje energetske učinkovitosti i dekarbonizaciju prometa, industrije i zgrada. Zelena javna nabava povezana je s energetskom tranzicijom na nekoliko konkretnih razina.
Nabava električne energije iz obnovljivih izvora
Jedna od prioritetnih kategorija ZeJN-a u hrvatskom Nacionalnom akcijskom planu jest nabava električne energije. Kada tijela javne vlasti u tehničku specifikaciju uključe zahtjev da opskrbljivač isporučuje energiju s certificiranim udjelom proizvodnje iz obnovljivih izvora, ili kada koriste jamstva podrijetla, oni izravno potiču proizvođače energije da ulažu u vjetroelektrane, sunčane elektrane i druge obnovljive kapacitete, jer se time otvara dodatna, sigurna potražnja s javnim sektorom kao pouzdanim kupcem.
Energetska učinkovitost zgrada i javne infrastrukture
Javne zgrade – škole, bolnice, uredi državne uprave, sportski objekti – predstavljaju velik dio ukupnog fonda zgrada u svakoj državi članici. Zelena javna nabava radova energetske obnove, uključujući toplinsku izolaciju, zamjenu stolarije, ugradnju toplinskih pumpi i sustava za pametno upravljanje energijom, izravan je operativni mehanizam kojim se provode ciljevi dugoročnih strategija obnove zgrada koje svaka država članica mora izraditi na temelju Direktive o energetskim svojstvima zgrada. U tom smislu, svaki natječaj za energetsku obnovu javne zgrade istodobno je i akt zelene javne nabave i akt provedbe energetske tranzicije.
Elektrifikacija javnog prometa i voznih parkova
Zahtjevi za nabavu vozila bez emisija ili vozila s niskim emisijama za potrebe javnog gradskog prijevoza, komunalnih poduzeća, policije, hitne pomoći i drugih javnih službi izravno pridonose smanjenju potrošnje fosilnih goriva u prometnom sektoru, koji je u većini europskih država jedan od najvećih pojedinačnih izvora emisija stakleničkih plinova. Uz to, javna nabava punionica za električna vozila i prateće infrastrukture omogućuje širenje mreže nužne za masovniju elektrifikaciju privatnog voznog parka, čime ZeJN djeluje kao katalizator šire prometne tranzicije, a ne samo kao mjera unutar javnog sektora.
Poticanje inovacija u energetskim tehnologijama
Kroz mehanizam „nabave prije komercijalizacije” (pre-commercial procurement) i „nabave inovacija”, javni naručitelji mogu naručivati razvoj još nedovoljno tržišno zrelih rješenja, primjerice naprednih sustava skladištenja energije, pametnih mreža ili vodikovih tehnologija. Time ZeJN ne djeluje samo na strani potražnje za već postojećim zelenim proizvodima, nego aktivno potiče razvoj novih rješenja nužnih za dugoročnu energetsku tranziciju.
Nacionalni energetski i klimatski plan kao poveznica
U Hrvatskoj je ta veza formalno prepoznata: Integrirani nacionalni energetski i klimatski plan Republike Hrvatske za razdoblje od 2021. do 2030. godine izrijekom navodi zelenu javnu nabavu kao jednu od mjera za postizanje energetskih i klimatskih ciljeva, čime se ZeJN institucionalno uklapa u sustav praćenja i izvještavanja o energetskoj tranziciji prema Europskoj komisiji.
Zelena javna nabava i prilagodba klimatskim promjenama
Dok se energetska tranzicija prvenstveno bavi ublažavanjem klimatskih promjena, odnosno smanjenjem emisija stakleničkih plinova, prilagodba klimatskim promjenama odnosi se na jačanje otpornosti društva, infrastrukture i ekosustava na već neizbježne posljedice klimatskih promjena – toplinske valove, poplave, suše, oluje i podizanje razine mora. Zelena javna nabava povezana je i s tom dimenzijom klimatske politike, iako je ta veza u praksi nešto manje razvijena i vidljiva od veze s energetskom tranzicijom.
Klimatski otporna infrastruktura
Kada javni naručitelji definiraju tehničke specifikacije za izgradnju cesta, mostova, kanalizacijskih sustava ili obrambenih nasipa, sve češće se traži da projektna rješenja uzmu u obzir buduće klimatske scenarije, primjerice povećan intenzitet oborina ili viši vodostaj rijeka. Uključivanje takvih zahtjeva u dokumentaciju o nabavi predstavlja oblik „zelene” nabave usmjerene prema prilagodbi, jer se time izbjegava gradnja infrastrukture koja bi već za nekoliko desetljeća mogla postati neadekvatna ili ranjiva na klimatske ekstreme.
Zelena infrastruktura i prirodna rješenja
Sve veći broj gradova u Europi, uključujući hrvatske gradove poput Rijeke i Zagreba, u javnim nabavama za uređenje javnih površina uključuje zahtjeve za sadnju autohtonog zelenila otpornog na sušu, uspostavu propusnih površina koje smanjuju rizik od poplava, izgradnju zelenih krovova i sustava za zadržavanje oborinske vode. Takvi zahtjevi izravno se nadovezuju na koncept „rješenja utemeljenih na prirodi” (nature-based solutions), koji je jedan od temeljnih stupova europske strategije prilagodbe klimatskim promjenama.
Upravljanje vodnim resursima
Javna nabava opreme i usluga za navodnjavanje, pročišćavanje otpadnih voda i smanjenje gubitaka u vodoopskrbnim sustavima izravno pridonosi otpornosti na sve češće i intenzivnije sušne periode. Uključivanje kriterija učinkovitosti korištenja vode u nabavu opreme za javne zelene površine, bazene, praonice i druge objekte s velikom potrošnjom vode predstavlja konkretan primjer kako ZeJN podupire prilagodbu na promjene u raspoloživosti vodnih resursa.
Otpornost prehrambenih sustava
Nacionalni akcijski plan razvoja ekološke poljoprivrede za razdoblje od 2023. do 2030. godine povezuje zelenu javnu nabavu hrane, primjerice za škole, vrtiće, bolnice i domove za starije osobe, s poticanjem ekoloških i lokalnih poljoprivrednih praksi koje su, prema mnogim istraživanjima, otpornije na klimatske ekstreme od intenzivne konvencionalne poljoprivrede, jer se temelje na raznolikosti usjeva, očuvanju plodnosti tla i manjoj ovisnosti o vanjskim inputima. Time se ZeJN u sektoru prehrane nadovezuje i na klimatsku prilagodbu i na širu politiku održive poljoprivrede.
Institucionalna nadležnost i međuresorna suradnja
Zelena javna nabava u Hrvatskoj zahtijeva usku suradnju između Ministarstva gospodarstva, koje je nadležno za sustav javne nabave, i Ministarstva zaštite okoliša i zelene tranzicije, koje je nadležno za okolišne i klimatske politike. Ta međuresorna suradnja sama po sebi predstavlja institucionalni izraz povezanosti ZeJN-a s drugim politikama održivosti, jer nijedno ministarstvo samo ne može provoditi zelenu nabavu bez uklapanja u širi sustav energetske, klimatske i okolišne politike. Nacionalna mrežna stranica posvećena zelenoj javnoj nabavi redovito objavljuje edukacijske materijale, primjere dobre prakse i izvješća, čime se gradi kapacitet certificiranih stručnjaka za javnu nabavu za uključivanje zelenih kriterija u svakodnevni rad.
Praktični primjeri sinergije
Nabava električne energije i računalne opreme na državnoj razini
Središnji državni ured za središnju javnu nabavu proveo je zelenu javnu nabavu za dvije velike kategorije – električnu energiju te računala i računalnu opremu – čime je pokazano da se sinergija između ZeJN-a i energetske tranzicije može ostvariti na centraliziranoj, državnoj razini, gdje velik opseg nabave omogućuje snažniji tržišni signal nego što bi to mogle postići pojedinačne, rascjepkane nabave manjih naručitelja.
Gradske inicijative
Gradovi poput Rijeke odavno primjenjuju zelene kriterije u javnoj nabavi, uklapajući ih u širu gradsku politiku održivog razvoja, energetske učinkovitosti javnih zgrada i unaprjeđenja javnog prijevoza. Takve lokalne inicijative pokazuju da povezanost ZeJN-a s energetskom tranzicijom i klimatskom prilagodbom nije samo apstraktan koncept na razini nacionalnih strategija, nego se konkretno provodi u svakodnevnim odlukama lokalnih vlasti o nabavi vozila, opreme za javnu rasvjetu i uslugama održavanja zelenih površina.
Zelena javna nabava hrane
Primjeri dobre prakse u nabavi prehrambenih proizvoda za javne ustanove, koje promiču udruge poput Udruge DUGA, pokazuju kako lokalni i ekološki proizvedeni prehrambeni proizvodi mogu istodobno smanjiti emisije povezane s transportom hrane, poduprijeti otpornu lokalnu poljoprivredu prilagođenu na klimatske promjene te ojačati kratke opskrbne lance, čime se ZeJN u sektoru prehrane pokazuje kao poveznica između klimatske prilagodbe, energetske učinkovitosti i socioekonomske otpornosti ruralnih područja.
Zaključak
Zelena javna nabava nije izolirana tehnička mjera unutar propisa o javnoj nabavi, nego integralni dio šireg sustava politika održivosti koji povezuje energetsku tranziciju, prilagodbu klimatskim promjenama, kružno gospodarstvo i gospodarenje otpadom. Kroz nabavu električne energije iz obnovljivih izvora, energetsku obnovu javnih zgrada, elektrifikaciju voznih parkova te sve češće uključivanje kriterija klimatske otpornosti u infrastrukturne projekte, ZeJN se pretvara u operativni alat kojim se deklarativni ciljevi energetskih i klimatskih strategija prevode u konkretne, mjerljive odluke o nabavi robe, radova i usluga.
Hrvatski primjer pokazuje postupan, ali jasan razvojni put – od prvog dobrovoljnog Nacionalnog akcijskog plana iz 2015. godine, preko uvođenja kriterija ekonomski najpovoljnije ponude 2017. godine, do djelomično obvezujućeg modela uspostavljenog Odlukom Vlade iz 2024. godine koja se primjenjuje od početka 2025. godine. Taj put odražava širi europski trend jačanja ZeJN-a kao jednog od stupova Europskog zelenog plana.
Ipak, da bi se puni potencijal te povezanosti ostvario, potrebno je prevladati izazove nedovoljne stručnosti, fragmentiranosti nabave, nedostatka jasnih mjerila za klimatsku otpornost te nedovoljne usklađenosti pokazatelja među sektorskim strategijama. Jačanjem obvezujućih zelenih kriterija, centralizacijom nabave osjetljivih kategorija, izgradnjom kapaciteta službenika i uspostavom zajedničkog sustava praćenja, zelena javna nabava mogla bi postati još snažniji i mjerljiviji instrument ubrzanja energetske tranzicije i jačanja otpornosti hrvatskog društva na klimatske promjene, u skladu sa širim ciljevima klimatske neutralnosti do 2050. godine.